Saturday, February 04, 2012

Contratación Pública y Responsabilidad Social


El Rol del Estado en la economía 

Mas allá de la visión que tengamos acerca del rol del Estado como actor y factor del desarrollo económico, es innegable que - a través de las empresas estatales y la compra / contratación de servicios por parte del Estado-  constituye un actor primordial en la economía global.

The Economist nos recuerda que en años recientes se ha descontrolado el tamaño del moderno Leviatán y que el gasto público hoy representa, en muchos países, entre el 40-60% del PBI. A la vez, a nivel global, muchas empresas estatales que figuran entre las 25 más importantes del mundo según Forbes, con la venia de sus respectivos gobiernos, han salido de "shopping" a nivel mundial y hoy no solo controlan el acceso a ciertas materias primas, sino que también influyen sobre la decisión de a partir de qué materias primas se producen ciertos bienes intermedios y finales.
A caballo entre la empresa privada y el comunismo, puede afirmarse que ha surgido un nuevo modelo económico, el "capitalismo de estado".


La compra y contratación pública responsable

Las políticas y las reglas de compra pública involucran y limitan, en forma directa, el ejercicio del poder de compra por parte del Estado y la distribución de recursos y riqueza entre: distintas partes del gobierno; entre distintos niveles del gobierno; entre los ciudadanos y ante los no ciudadanos. Es por ello que estas reglas de compra pública involucran cuestiones que muchas veces son - desde el punto de vista social - altamente sensibles, particularmente en muchos de los países en desarrollo.


Si quisiéramos abordar el tema de la responsabilidad social del Estado con relación al ejercicio de la contratación pública procurando identificar a los stakeholders o partes interesadas en las compras y contrataciones públicas: en primer lugar deberíamos señalar a quienes soportan el gasto público, es decir a los contribuyentes/ financiadores internacionales; en segundo lugar podríamos ubicar a los beneficiarios del gasto público, en tercer lugar a los proveedores y contratistas (actuales o potenciales),  y en cuarto lugar a la institución que denominamos "Gobierno" (aunque la connotación sea un grupo político en particular, ciertos funcionarios públicos, los ciudadanos, etc.)  


Podemos preguntarnos ¿por qué hace falta una compra pública responsable? (*). Las principales razones son las siguientes:

  • La decisión de consumo no es neutra: implica preferencias sobre qué y de quien se compra.
  • Es un ejercicio de poder distributivo.
  • Debe ser legítimo y transparente.
  • El rol social del Estado incluye promover la sostenibilidad.

Las preferencias en la Contratación Pública

Como parte de sus políticas y planes económicos, los gobiernos tienden a concebir sistemas que establecen preferencias en la compra y contratación pública, con fines redistributivos y de desarrollo, privilegiando a ciertos sectores de la economía o para favorecer a ciertos grupos ante otros. Daniel Oporto - consultor en 
temas de desarrollo de emprendedores y de planes de negocios y autor del blog Economía Inclusiva y Negocios Inclusivos - recientemente reclamaba en una nota publicada por La Razón, un mayor apoyo para la actividad emprendedora, sobre todo facilitar la formalización de emprendimientos.

A nivel mundial encontramos distintos ejemplos de sistemas de preferencias en la compra pública, tales como las acciones contenidas en la “American Recovery and Reinvestment Act”, promulgada en 2009, en la ley china nº 68 de 2002, que otorga preferencia a los bienes y servicios chinos, cuando estén disponibles, en las compras estatales de ese país.

En América Latina existen sistemas de compra pública que establecen preferencias tales como el Compro Argentino (instrumento de promoción y protección de la industria nacional, con énfasis en las pequeñas y medianas empresas), el Compro Boliviano (incentivar la producción nacional), la ley colombiana nº 816 de 2003 (preferencia en precios a la producción nacional entre el 10% y el 20% frente a sus competidores extranjeros en licitaciones estatales) y en Brasil la ley 8666/93 (preferencia para: los bienes I. Producidos en el país, II. Producidos o prestados por Empresa brasileñas y III. Producidos por empresas que inviertan en investigación y desarrollo de tecnología en el país).

Ahora bien, cabe cuestionarse si este tipo de regímenes ¿favorecen el desarrollo económico o no?. Dentro de los problemas que se identifican normalmente con relación a los sistemas de preferencias en la compra y contratación pública, cabe destacar los siguientes:

i) incentivan la corrupción de los funcionarios públicos.
ii) disminuyen la iniciativa empresarial si se favorece habitualmente a los mismos grupos económicos.
iii) son incompatibles con o retardan la implementación de zonas de libre comercio o tratados de integración económica.
iv) fomentan una clase de empresarios rentistas que viven de la tercerización e intermediación.
v) en general fomentan conductas de escasa transparencia y discrecionalidad absoluta por parte del gobierno.

Por otra parte, también es cuestionable la "compatibilidad" de este tipo de regímenes preferenciales en materia de compra pública con las reglas y tratados sobre comercio internacional.

El Comercio Internacional y la Contratación Pública

Distintos países miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC), en calidad de signatarios del Acuerdo sobre Contratación Publica ("ACP"), han establecido un tratado plurilateral, que comprende algunos sectores de sus respectivas economías, principios de apertura, transparencia y no discriminación, aplicables a las actividades de contratación de los estados signatarios y sus sub-divisiones (para una reseña de la evolución histórica de las normas de derecho internacional en materia de compras y contrataciones públicas ver ). 


Asimismo, a nivel internacional, se han desarrollado leyes modelo sobre contratación pública con el objeto de lograr el uso óptimo de los recursos y evitar los abusos en el proceso de adjudicación. Estos modelos de leyes buscan promover la objetividad, la equidad y la participación, así como la competencia y la integridad, para cumplir tales objetivos.


Sin perjuicio de lo expuesto, cabe destacar que la mayoría de los estados signatarios del ACP son países desarrollados y que aun  estos países han incluido reservas y excepciones al ACP con respecto a las normas en la materia, principalmente con el objeto de favorecer a sus pequeñas y medianas empresas (PYMES).  

Recientemente, se ha alcanzado un acuerdo para ampliar el alcance del ACP. Si consideramos a los regímenes preferenciales en materia de compra pública como una excepción al libre comercio internacional, es decir, como una forma de proteccionismo frente al libre comercio (recordando que el libre comercio tiende al bienestar general pero puede perjudicar a algunos productores / proveedores menos eficientes en particular), deberíamos abogar por la desaparición de dichos regímenes preferenciales. Por el contrario, si sostenemos que la contratación pública es una herramienta crítica para el desarrollo de la política económica nacional y que las "ganancias en términos de empleo y de desarrollo de sectores productivos estratégicos, pueden compensar con creces las pérdidas en términos de eficiencia en la maximización de los recursos del Estado", seremos menos propensos a suscribir acuerdos en principio incompatibles con este tipo de regímenes. En este sentido, siendo que las PYMES son generalmente las principales generadoras de empleo y a quienes se busca favorecer con las preferencias en la compra pública, ¿se puede afirmar que la existencia de sistemas de  preferencias en la compra pública son parte del ejercicio de la responsabilidad social del Estado consistente en favorecer a las PYMES creadoras de empleo, redistribuir ingresos y reducir asimetrías en el desarrollo económico local?

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(*) En este blog ya hemos citado un sinnúmero de ejemplos sobre responsabilidad social y criterios de sostenibilidad para la decisión en materia de compras y contrataciones públicas por parte de diversos países de A. Latina como ArgentinaBrasil, y Chile, entre otros. Para un análisis de la contratación pública en Colombia les recomiendo este post en el blog de Responsabilidad y Derecho.

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